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生态补偿横向转移支付制度亟待建立
中国城市低碳经济网   2013-07-30 作者:杨晓萌 来源:中国环境报 文字大小:[][][]

  摘要

  全国性的生态服务理所当然应由中央政府财政支出来解决,而具有地域属性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担。作为我国纵向转移支付的有益补充,建立生态补偿的横向转移支付制度,对加强生态环境保护、促进经济可持续发展具有重要意义。建议明确横向转移支付的补充性原则,建立以中央政府牵头的横向转移支付机构,以生态环境指标测算转移支付标准。

  现行重点生态功能区转移支付的意义与不足

  ■阅读提示

  我国现行重点生态功能区转移支付制度缓解了重点生态功能区地方政府在生态保护上的财政支出压力,但仍然存在一些不足。

  政府间的财政转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分,具体可以分为纵向转移支付模式、横向转移支付模式以及混合转移支付模式。从世界范围看,大部分国家都采用了纵向的转移支付模式,以德国为典型的少数国家采用了横向的转移支付模式,还有部分国家采取了横向与纵向转移支付相结合的混合模式。我国目前采取的是单一纵向转移支付模式。这样做的好处是,中央政府可以通过财力的纵向转移来调节地区间政府财力差异和实施一定的经济调控政策。但是,单一纵向转移支付模式也带来了一些问题,比如调节力度有限、透明度低等。

  我国现行生态补偿转移支付制度中所设计的重点生态功能区转移支付,从性质上分析属于专项转移支付的一种。2008年以来,中央财政开展对国家重点生态功能区转移支付试点。从2008~2010年试点开展的情况看,重要生态功能区转移支付的试点范围由最初的17个省逐步扩展到如今的25个省,仅有北京、天津、上海3个直辖市,江苏、浙江、广东3个沿海省份,以及大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市不在生态转移支付范围之内。转移支付规模由2008年60.51亿元逐年递增至2010年249.20亿元,3年间中央政府财政总共转移支付了429.71亿元财政资金,用于重点生态功能区的生态补偿活动,缓解了重点生态功能区地方政府在生态保护上的财政支出压力。从我国各省地方政府财力总量上看,这样也有利于地方财力的均衡。但是,其中仍然存在一些不足:

  一是增加了中央财政的财政压力。在现行分税制财政体制之下,现有中央地方财力分配格局本身就是中央多、地方少,如果未来需要不断增加纵向的生态补偿转移支付资金规模,那么,中央财政压力就难以通过增加中央财政收入比例的途径得到解决。

  二是生态环境外部性内部化的关系不明晰。从重点生态功能区转移支付开展的实际情况看,大部分省级地方政府享受到了生态转移支付,只有少数沿海发达地区的地方政府没有享受到这一转移支付项目。由此,貌似由少部分沿海发达地区分担了全国大多数地区的生态保护与建设成本。然而从资金流看,基于现有的分税制体制,很难在已经汇总的中央财政资金中分析出重点生态功能区转移支付资金的具体来源,模糊了生态环境外部性内部化的地区间对应关系,不利于保证这笔资金的使用管理效率。

  三是无法解决地方性生态服务这种公共产品的提供问题。全国性公共产品由中央财政负担,非全国性公共产品由地方财政负担。在全国生态功能区划中,除了一些国家级重点生态功能区外,大部分是提供区域性生态服务的生态功能区。这些跨越行政区划的区域性生态功能区的保护与建设,目前仍然遗漏在我国的纵向生态转移支付范围之外。

  建立生态补偿横向转移支付十分必要

  ■阅读提示

  横向转移支付制度可以在生态关系密切的区域建立起生态服务的市场交换关系,从而使生态服务的外部效应内在化。

  作为公共产品或公共服务,生态环境具有显著的跨区域性,因此在一国范围内,它既有全国属性,又具有鲜明的地域属性。全国性的生态服务理所当然应由中央政府财政支出来解决,而具有地域属性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担。但在具体实践中,地域属性的生态服务提供者与受益者往往分属于不同行政区划和财政级次,生态服务的收益外溢使现实中极易出现成本与收益的不对称问题。而我国目前纵向转移支付制度设计中,财力向上集中再分配的过程,很难直接体现生态服务的收益补偿关系,而且转移支付数额的影响因素中也尚未体现生态服务这一项,使得现实中,地方政府在生态保护方面的积极性不高。这也是我国生态环境保护实践中存在的一个较为严重的问题。

  从我国学者对横向转移支付制度的研究成果看,学者们普遍认为横向转移支付可以比较好地解决财力均等化和外部性的问题。其中,与纵向转移支付制度相比,其在解决外部性问题上具有独特优势。纵向的转移支付没有很好地体现出上级财政行为增进效率和优化资源配置的原则,尤其没有体现出市场经济基础上的特定区域在经济与生态的分工以及生态服务的市场交换关系。横向转移支付制度可以在生态关系密切的区域建立起生态服务的市场交换关系,从而使生态服务的外部效应内在化。

  因此,作为我国纵向转移支付的有益补充,建立生态补偿的横向转移支付制度,对加强生态环境保护、促进经济可持续发展具有重要意义。

  我国生态补偿实践中横向转移支付的雏形

  ■阅读提示

  对口支援、省内流域生态补偿是我国横向转移支付的雏形。

  我国没有以制度形式确立横向转移支付,对口支援、省内流域生态补偿是我国横向转移支付的雏形。

  一是对口支援。经济较发达的省份对中西部经济落后省份的对口支援实质上起到了横向转移支付的作用。从我国建国以来全国的对口支援情况来看,大规模的对口支援主要有4个方向:一是对口支援西藏;二是对口支援三峡库区;三是对口支援地震灾区;四是对口支援新疆。对口支援的省际间财力转移形式,是我国纵向转移支付制度的有益补充。但是,由于缺乏制度性安排,对口支援的方向、规模、对口关系等方面的随意性较大,并且依赖中央政府的督办,不是长久之计,还需要以横向转移支付的形式在转移支付制度中加以安排,以发挥更稳定的作用。

  二是省内流域生态补偿的实践。中国东部地区的省份,如辽宁、山东、浙江、江苏、福建、广东等经济比较发达,已在行政辖区内的流域开展了流域生态补偿工作。如辽宁省2008年出台并实施了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》,以地级市为单位,对主要河流出市断面水质进行考核,水质超过目标值的,上游地区将给予下游地区补偿资金。浙江在全省流域实施生态补偿政策和机制试点,福建在省辖区、市辖区的3个流域的上下游实施生态补偿机制试点等。流域生态补偿问题是我国跨地区生态补偿的重要内容,但是从各省已开展的流域生态补偿实践不难看出,从省级政府层面只能解决省内的流域生态补偿问题,而省际间的流域生态补偿仍然是一大难题,需要以横向转移支付的形式在转移支付制度中予以考虑。

  建立生态补偿横向转移支付制度的建议

  ■阅读提示

  明确横向转移支付的补充性原则,建立以中央政府牵头的横向转移支付机构,以生态环境指标测算转移支付标准。

  从我国政府间财政转移支付的现状看,未来完善转移支付制度的方向是要建立起以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的政府间财政转移支付制度,使政府间的横向转移支付成为政府间财力均衡的有益补充,并解决地方政府间存在的外部性问题。建立生态补偿的横向转移支付制度,是我国建立横向转移支付制度改革的一个有益开端,也可以为我国横向转移支付制度的建立奠定现实基础,提供改革经验。基于我国的基本国情及横向转移支付制度的现实条件,建议从以下方面构建以生态补偿为导向的横向转移支付制度:

  明确横向转移支付的补充性原则。我国政府一直采用的是纵向转移支付模式,如今为了解决省际间的区域性外部性问题,尝试构建生态补偿的横向转移支付制度,因此,需处理好横向转移支付与传统的纵向转移支付之间的关系。建立我国横向转移支付制度的初衷,主要是为了解决目前省际间生态效益或成本外溢所带来的外部性问题,并不以财政均等化为目标。因此,横向转移支付制度只能作为我国现有纵向转移支付制度的有益补充。

  建立以中央政府牵头的横向转移支付机构。从我国横向转移支付的现有实践情况看,能够突破地方行政辖区限制,开展跨省生态补偿的区域,通常都有中央政府相关职能部门牵头或组织,如三峡库区的对口支援。可以说,中央政府在横向转移支付制度中有着非常重要的组织、引导、协调作用。

  因此,若要建立起突破地方行政区域限制的横向转移支付制度,必须有一个负责日常事务的组织机构,由国家相关部门的代表及各地方政府派出的代表共同组成。国家相关部门代表负责组织牵头地方政府代表之间的谈判、协商,并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督,将我国现有零散的省际间生态补偿的转移支付纳入常规的转移支付制度之中。

  以生态环境指标测算转移支付标准。我国现有纵向转移支付模式中,包括一般性转移支付及专项转移支付,其中以一般性转移支付为主。在确定各省一般性转移支付金额时,主要是根据地区标准财政收支差额与这一地区适用的转移支付系数确定的,其中并未涵盖地区间生态环境外部性因素。生态环境因素主要通过专项转移支付的形式下拨地方,因此未能很好地反映出省际间由生态效益或成本外溢形成的横向生态补偿关系。因此,在建立以生态补偿为导向的横向转移支付制度中,在转移支付金额的测算上,应以各地区间的生态环境指标因素为主要测算指标。

  例如,省际间的流域生态补偿,可考虑以出省断面水质考核指标为测算因素,根据指标考核值与目标值之间的关系,确定生态补偿标准。水质优于考核目标,可以由下游省份向上游省份支付生态补偿金;水质劣于考核目标,由上游省份向下游省份支付生态补偿金。

  作者单位:东北财经大学财政税务学院

[中国城市低碳经济网编辑:陈关升]

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