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发展低碳经济 创新政府管理机制
中国城市低碳经济网   2015-03-02 作者: 来源:人民论坛 文字大小:[][][]
    【摘要】在环境变量的影响下,政府管理效率的提高需要将低碳经济的发展理念列入到政府管理体系之中,通过改进管理策略,为社会提供急需的产品和服务。文章以低碳经济为视角,分析了低碳经济与政府管理之间的关系,以此为基础,讨论并给出了低碳经济视域下政府管理机制与创新路径。
  【关键词】政府管理 低碳经济 机制创新 创新路径
  【中图分类号】F205     【文献标识码】A
  在人类社会经济模式的转变历程中,都伴随着政府角色的重新定位和政府管理机制的转变。在低碳经济场域中,政府的角色扮演和作用发挥,受到了社会各界的普遍关注—是以“参与式国家”辅助者的身份出现,还是以“保障型国家”主导者的角色存在?实际上,在环境变量的影响下,政府管理效率的提高需要将低碳经济的发展理念列入到政府管理体系之中,通过改进管理策略,为社会提供急需的产品和服务,以此凸显政府的战略地位①。在经济学框架下,寄希望企业或者民众在降低效率或生活质量的情况下,主动减少碳排放继而全面实现低碳经济是不切实际的,需要政府从法律、政策、技术等层面予以推动。
  低碳经济与政府管理的关系解析
  在市场经济环境中,市场机制对资源配置起着最基本的调节作用。但是,在环境因素的影响下,政府必须参与到低碳经济系统之中,才能发挥强有力的主导作用。
  政府经济管理的理论框架。市场经济框架下的政府经济管理,指的是对宏观经济加以调控、对微观经济予以规制、调节和规范市场主体行为,并借此纠正市场失灵,保持资源配置的较高效率,实现经济社会的可持续健康发展。对已经初步建立了社会主义市场经济体制的中国来说,政府经济管理的属性十分明显,环境变量和经济变量是中国政府经济管理的关键要素。从政府经济管理的运行过程来看,政府经济管理之功能主要有决策、计划、组织、协调、控制,其意义在于要求政府依照自然规律办事,以适应社会化大生产和社会主义市场经济的诉求。在这一过程中,需要调整和优化社会生产关系与上层建筑中的冲突和矛盾,持续改进政府经济管理体制,以创造出具有中国特色、具有明显优势的政府经济管理理论。从这个角度讲,政府经济管理的目的在于通过政府和社会的共同努力,构建与维护市场经济秩序,创建环境友好的经济运行环境,以保护不同经济主体的合法权益,释放社会生产力,实现经济社会发展的整体性平衡。比如,通过优化经济结构,实现经济的稳定增长与充分就业,通过平抑物价和国际收支,提高人口福利和改革红利,实现资源和环境的良性循环,以及经济、社会、科技之间的协调发展。
  低碳经济对政府管理的要求。在环境变量的影响下,世界各国都对发展低碳经济给予了高度关注,这不但关乎能源安全和技术创新,还会引发生活方式上的革命。而为了减少碳排放、争取在国际上具有更多的话语权,政府理应在将其管理目标与低碳经济敛合在一起的同时,最大限度地发挥其主导作用。这是因为,低碳经济是一个系统化的概念,涉及到低碳产业、低碳技术、低碳城市、低碳生活等一系列内容,任何国家发展低碳经济都要对经济系统、区域系统、各类社会组织和个人进行全面的了解和认识,并在政府的参与和主导下,保证信息的对称性和充足性②。当前,中国的各项建设产生了大量的能源消耗,不但极大削减了自然资源存量,也在一定程度上影响了人们的生产和生活质量。实际上,任何经济体的可持续进步都不可能长时间地对常规技术进行简单复制,都需要通过技术革新和管理创新,最大限度降低对能源的消耗③。在这种情况下,中国政府需要从低碳经济的发展要求出发,通过政府管理体制和机制的创新,在不增加产出的基础上减少能源的投入,或者在既定能源投入的基础上增加产出,扭转经济社会“高消耗、低增长”的局面。
  低碳经济与政治的敛合性。“政治敛合”一词最早出现在安东尼·吉登斯2009年出版的著作《气候变化的政治》中,指的是气候变化政策“以一种积极的方式与其他价值观、政治目标重叠在一起的程度”。吉登斯认为气候变化政策应该能具备明显的创新性并充满活力,而其能否得到社会公众的广泛支持,最关键的因素便是“政治敛合”。实际上,在应对气候变化的过程中,人类社会出台了一系列重要措施,发展低碳经济就位列其中,这一与技术和经济关联有限,却与政治和体制紧密相关的经济发展范式要求政府为此作出更多的努力④。进入21世纪后,西方一些发达国家已经完成了对低碳经济发展模式的部署,希望借此在未来的国际竞争中凸显优势;其他国家(尤其是发展中国家,比如中国)也逐渐认识到了拒绝低碳经济可能带来的不可逆转的危机,开始在制度、文化、技术等层面向低碳经济发展框架中融入。从这个角度讲,发展低碳经济已经不再是一个经济或者技术问题,而是上升到了政治高度,“成为规制世界发展格局的新规则”。
      低碳经济发展过程中政府管理机制
  在经济学框架下,市场交易对第三方产生的影响能借助政府行为得以减少和消除。尤其是环境问题,市场对此通常无能为力,需要在政策创新和制度设计下完成。因此,要解决低碳经济发展中的市场失灵、凸显政治的敛合性,需要充分发挥政府职能,创新政府管理机制。
  建立健全推动低碳经济的财经体系。如前所述,政府在低碳经济发展模式中扮演着主导者和保障者的角色,这一角色的重新确立决定了政府要对低碳经济发展道路做出整体性规划,除了要创造宽松的政策环境并出台完善的政策外,还应构建和健全能够推动低碳经济发展的财经体系。比如,要充分结合我国当前低碳经济的发展现状,通过增加财政资金的支持力度和倾斜角度,不断优化新经济范式的“投入—产出”结构;在适当时机通过税收减免、财政补贴和政府绿色采购等财税政策,为低碳经济的运行提供动力和支撑;在必要的情况下,借助金融力量将商业性金融机构引入到低碳经济的发展框架之中,通过发挥资本市场的作用实现对低碳经济的支持和推动;通过完善低碳经济的项目融资方式和运作方式,推动低碳经济实现可持续发展。
  大力宣传“低碳”理念,向社会提供急需的低碳产品和服务。人类社会的发展实践告诉我们,政府在宣扬社会主流价值观、实现社会治理等方面一直具有独特作用,因此,在低碳经济视域下,政府应最大限度地借助传统媒体、移动互联网络和即时通讯工具等新媒体,大力宣传“低碳”理念,提高社会公众对“低碳经济”概念和发展模式的认知程度,并借此转变人们的思想观念,最大限度地消除对低碳经济的认识误区⑤。全面培养与提高社会成员的资源忧患和环境保护意识,推广并鼓励低碳生活方式与行为,倡导包括企业在内的各类社会组织进行“低碳”经营。
  制定并完善相关的低碳法律法规。在构建低碳社会的进程中,政府要重新定位角色,以经济发展范式监管者、提供者、主导者的身份出现在社会公众面前。政府需要尽快制定与低碳经济相关、有利于其发展的法律法规,全面构建低碳经济法律体系。重点工作包括:以前瞻性和科学性的视角,对低碳经济发展过程缺少的法律法规加以补充,使法律法规体系更加完整;对现有法律法规中需要修改、补充和提高的部分,要依时、依法逐步加以完善,把低碳经济逐渐纳入到法治建设的轨道。比如,浙江省政府就通过行业指导、行政立法等举措,不断制约企业与市场消费行为,以此推动本省低碳经济的发展。
     低碳经济时代我国政府管理创新的内容
  在低碳经济范式中,政府管理职能的有效实施,需要同时借助经济、法律、行政等手段,针对不同的管理对象,管理手段的侧重点也存在差异。总体而言,在低碳经济场域中,我国政府应从国情实际出发,以经济手段为基础,通过理念、工具、职能和体制创新,实现更理想的低碳经济发展目标和更高的社会治理效率。
  政府管理理念创新。近年来,随着以高效、清洁、低碳排放为标志的“低碳经济”的来临,对我国政府的管理思路和管理思想造成了严重的挑战,原有的管理理念已经无法与低碳经济的时代精神和发展要求相适应,甚至在某种程度上已经产生了矛盾和冲突⑥。“理念创新是前提与基础,缺少了思想解放与观念更新,政府管理创新将难以启动”。从这个角度讲,以低碳经济的发展要求为导向,在政府管理价值体系中全面树立“绿色低碳发展”的价值理念,是低碳经济时代我国政府管理创新的重要内容,也能为政府低碳管理实践提供价值指引。
  政府管理体制创新。较长一段时间以来,在历史和现实因素的影响下,我国对生态环境治理和自然资源保护采取的是“强政府、弱社会”的态度,在这一管理体制下,低碳治理的效果十分有限,无法与人类社会的未来发展目标相统一⑦。为了改变这一现状,需要强化政府管理制度的改革和创新,以此提升低碳治理能力和治理效率。比如,创新政府绩效管理模式,构建低碳绩效考核体系,促使政府把生态保护、环境治理等工作当作重要任务加以完成;又如,要适时构建低碳采购、低碳投资和相关招商制度,强化我国在国际事务中的话语权,提高政府对低碳政策的执行力。
  政府管理职能创新。在响应低碳经济号召、发展低碳经济的实践中,由于要面对新的经济发展范式,政府管理工作极易出现边界模糊、公共服务职能淡薄、地方分治与部门职能分割严重等现象。在这种情况下,需要不断突出政府的角色定位,创新管理职能,以此提高低碳治理效率⑧。当然,在这一过程中,需要重新定位政府的角色,并对其低碳管理职能加以重构,通过明确政府在低碳经济治理中的地位和作用,全面明晰政府管理边界,该交与市场的要遵循价值规律,该回归社会的要注重发挥民间力量、鼓励社会组织参与,该归位政府的要加强产品和服务的供给,以此奠定低碳经济视域下政府管理职能的市场和社会基础。
  以重庆市黔江区为例,该地区政府正努力将黔江建设成低碳环保型区域性中心城市。而为了实现这一点,政府积极发挥其作用,通过体制、工具、理念和职能创新,不断加快和促进低碳产业的发展。比如,当地依托各种资源重点发展生物制药产业、电子元件产业、航空食品及相关配套产业,提高有机废弃物与工业固体废弃物回收处理效率;调整经济结构,优先发展现代物流、金融、信息等生产性服务产业,在旅游、文化、会展等方面也做出了明确规划;积极构建低碳能源体系,在农村小水电开发、天然气长输管道建设、页岩气勘探等方面,不断优化资源配置,不断推进低碳理念向低碳生产力的转化。尤其在管理体制机制创新方面,该区政府更是建立了重点单位温室气体排放与能源消费的台账记录,建成了区域性碳排放权交易体系,在研究与实施低碳生产模式,提高政府管理效率方面取得了明显成绩。
     低碳经济发展背景下政府管理创新的实现路径
  在低碳经济背景下,政府管理创新是一个复杂的系统工程,需要在长期的实践中,不断发掘各种可以实现的路径。
  推进创新,完善低碳技术发展体系。当前,我国低碳经济发展尚处于起步阶段,基于此,我国政府应推进创新,构建目标体系完整、行动计划准确、推进机制全面的管理创新模式,全面促进低碳经济的发展和政府管理效率的提高。比如,政府应当好先导,号召和激励低碳技术的研发与推广,为建立集清洁能源与可再生能源、新能源于一体的多元化低碳技术体系。再如,政府要准确估计我国能源的稀缺程度,减少对国际市场的依赖,在低碳经济道路上承担更多的社会责任。为此,要重点对钢铁、水泥、电力等工业部门进行低碳技术改造,提高其生产流程效率;强调和发展清洁煤技术,建设低碳示范发电站,在收集并存储碳分子技术等方面做出更多努力。
  强化职能,明确政府的目标定位。为了推动政府管理创新,更好地实现低碳经济发展目标,应进一步明确政府的目标定位,通过统筹安排,对现有资源进行全面整合。并在与社会、市场进行分工协作的同时,借助传统媒体和新媒体等宣传渠道,宣传和推动低碳经济发展。此外,要强化政府对市场的有效监管,保证对低碳经济全方位、多层次的监督与控制,在与国际社会加强合作和交流的过程中,积累政府管理经验,提升管理效率。比如,在财政目标方面,政府要在致力于发展清洁能源、改造传统落后产能的同时,对财政资金进行统筹安排,通过调整财政资金结构,使财政支出不断向节能减排领域倾斜,通过整合各部门专项资金,最大限度地提高资金使用效率,为低碳经济的发展提供必要充足的动力。
  完善机制,强化政府的主导作用。机制建设是我国政府应对低碳经济的重要管理创新途径,不但要保证决策过程的民主化、科学化和法制化,还要在决策前、决策中和决策后全方位收集低碳经济信息,为新的经济范式设计相应的方案与备案,在反复比较和分析后选出最优方案。比如,在适当的时机引入竞争机制,在提升政府组织内部运作效率的同时,最大限度地改变自然资源、社会资源等公共产品(服务)的垄断供给局面,促进人类生活与生态环境的和谐进步。在这一过程中,需要以政府为主导,逐步改变以煤为主的能源结构,在核能、风能、水能、太阳能等低碳或者无碳能源方面发挥政府的社会功效,不断加大核能发电与水电的装机容量,以此打破低碳经济高成本、高技术难度、低市场占有率的瓶颈,最终开发出适合大规模生产与使用的低碳能源。
  (作者单位:中国地质大学(武汉),南阳理工学院)
  【注释】
  ①[美]埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道》,余逊达、陈旭东译,上海三联书店,2010年。
  ②联合国政府间气候变化专门委员会:《气候变化第6次评估报告》,2011年
  ③郑振宇:“论低碳经济时代的政府管理创新—基于‘政治、经济敛合’的视角”,《城市发展研究》,2011年第9期,第28~30页。
  ④李文钰:“低碳经济视域中的政府管理创新”,《文史博览》(理论),2012年第1期,第45~48页。
  ⑤黄栋,胡晓岑:“低碳经济背景下的政府管理创新路径研究”,《华中科技大学学报》(社会科学版),2010年第4期,第100~104页。
  ⑥田玉忠,尤强林:“政府在推进和发展低碳经济中的责任”,《贵州社会科学》,2010年第7期,第78~80页。
  ⑦盛明科,朱青青:“低碳经济发展背景下政府管理创新的必要性、内容与途径”,《当代经济管理》,2011年第7期,第46~51页。
  ⑧何德旭,王卉彤:“发展低碳经济的潜力、挑战与着力点”,《经济日报》,2010年8月9日。

[中国城市低碳经济网编辑:雨松]

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